Blinken Menolak Desakan untuk Melabeli Rusia sebagai Negara Teroris

WASHINGTON — Senat AS mendukungnya dengan suara bulat. Begitu pula Ketua DPR Nancy Pelosi, bersama dengan presiden Ukraina, Volodymyr Zelensky, dan Parlemen Ukraina.

Namun Menteri Luar Negeri Antony J. Blinken tidak begitu yakin.

Selama berminggu-minggu, tekanan telah meningkat pada Mr. Blinken untuk secara resmi menyatakan Rusia sebagai negara sponsor terorisme, label yang saat ini disediakan untuk Korea Utara, Suriah, Kuba, dan Iran. Namun terlepas dari daya tarik emosional, Blinken menolak langkah yang dapat memaksanya untuk memberikan sanksi kepada sekutu AS yang melakukan bisnis dengan Rusia dan mungkin memadamkan sisa-sisa diplomasi antara Washington dan Moskow.

Di tengah kemarahan atas kampanye militer brutal Rusia di Ukraina, Senat AS pada hari Rabu dengan suara bulat menyetujui resolusi tidak mengikat yang menyerukan Blinken untuk menunjuk Rusia sebagai sponsor terorisme untuk serangan di Ukraina, serta di Chechnya, Georgia dan Suriah, yang mengakibatkan “dalam kematian banyak pria, wanita, dan anak-anak yang tidak bersalah.”

“Bagi aku, Putin sekarang duduk di atas aparat teroris negara,” Senator Lindsey Graham, Republik Carolina Selatan dan salah satu sponsor resolusi, mengatakan kepada wartawan setelah pemungutan suara. Dia mengatakan sanksi yang telah dijatuhkan pada Rusia “telah efektif, tetapi kita perlu berbuat lebih banyak.”

Bulan ini, Mr. Graham dan Senator Richard Blumenthal, Demokrat dari Connecticut, mengunjungi Mr. Zelensky di Kyiv dan memberinya salinan berbingkai dari resolusi mereka.

Tapi Blinken menjawab tanpa komitmen ketika ditanya tentang masalah tersebut pada hari Kamis, menggemakan pejabat Departemen Luar Negeri dan Gedung Putih lainnya. Keputusan apa pun harus didasarkan pada definisi hukum yang ada, katanya, sambil juga menyarankan bahwa poinnya bisa diperdebatkan karena Rusia sudah di bawah banyak sanksi.

“Biaya yang telah dikenakan pada Rusia oleh kami dan oleh negara-negara lain benar-benar sejalan dengan konsekuensi yang akan timbul dari penunjukan sebagai negara sponsor terorisme,” kata Blinken pada konferensi pers. “Jadi efek praktis dari apa yang kita lakukan adalah sama.”

Namun, tangan Mr. Blinken mungkin dipaksakan. Sementara resolusi Senat hanyalah seruan untuk bertindak tanpa kekuatan hukum, sekelompok Demokrat House pada hari Kamis mengajukan tindakan baru yang, jika disahkan oleh Kongres dan ditandatangani menjadi undang-undang, akan mengakhiri pemerintahan Departemen Luar Negeri dan menambahkan Rusia ke AS. daftar sponsor teror.

Sebuah temuan Departemen Luar Negeri bahwa Rusia adalah negara sponsor teror – sebuah label yang pejabat badan sebut sebagai “opsi nuklir” – akan menghasilkan lebih banyak sanksi terhadap ekonomi Rusia yang babak belur, termasuk hukuman pada negara-negara yang melakukan bisnis dengan Moskow. Itu juga akan menghilangkan hambatan hukum tradisional yang mencegah warga negara dari menuntut pemerintah asing atas kerusakan, yang berpotensi termasuk keluarga sukarelawan Amerika yang terbunuh atau terluka saat berperang dengan Rusia di Ukraina.

Dan itu bisa menghancurkan, sekali dan untuk semua, hubungan diplomatik terbatas pemerintahan Biden dengan Moskow, kata para analis, yang oleh Blinken disebut penting untuk tetap utuh.

Untuk mengingatkan dinamika itu, Blinken berbicara dengan mitranya dari Rusia, Sergey V. Lavrov, melalui telepon pada hari Kamis dan mendesaknya untuk menerima proposal pembebasan dua orang Amerika, Brittney Griner dan Paul N. Whelan, tetapi dia melaporkan tidak ada terobosan. Itu adalah percakapan pertama mereka sejak Rusia menginvasi Ukraina.

Selama perang, Zelensky secara terbuka menyerukan penunjukan terorisme, berbicara bulan lalu tentang “kebutuhan mendesak untuk mengabadikannya secara hukum.” DPR bersiap untuk pemungutan suara pada resolusi yang serupa dengan versi Senat, dengan dukungan kuat Ms. Pelosi.

Ketidaksepakatan antara pemerintahan Biden dan Kongres mengenai label tersebut menggemakan perdebatan sejak awal perang Ukraina, ketika bukti pertama kekejaman muncul. Ketika para pemimpin Kongres, termasuk Pelosi, menuduh militer Rusia melakukan kejahatan perang, Blinken berhati-hati, mengutip kriteria hukum dan kebutuhan akan bukti dan penyelidikan. Tetapi pada 16 Maret, Presiden Biden menggantikan posisi itu dengan menyatakan Putin sebagai “penjahat perang.”

Deklarasi retoris Biden membuat marah Kremlin, tetapi tidak memiliki implikasi kebijakan. Itu tidak akan terjadi dengan penunjukan terorisme resmi.

Seorang pejabat senior AS, berbicara dengan syarat anonim untuk membahas pertimbangan kebijakan, menyatakan keprihatinan bahwa tindakan seperti itu akan membatasi kemampuan pemerintah untuk membebaskan beberapa transaksi dengan Rusia dari hukuman Barat. Pejabat itu tidak merinci kegiatannya, tetapi Amerika Serikat, misalnya, telah memastikan bahwa ekspor makanan Rusia tidak terpengaruh oleh sanksi perdagangan.

Menteri Luar Negeri memiliki keleluasaan yang luas untuk memaksakan berbagai sebutan pada negara atau kelompok lain, kata para ahli hukum. Tetapi departemen lebih memilih untuk menggunakan penunjukan hanya dalam keadaan tertentu.

Menurut Departemen Luar Negeri, penetapan terorisme mengakibatkan pembatasan bantuan luar negeri AS, pembatasan beberapa ekspor barang-barang teknologi “penggunaan ganda” yang mungkin memiliki aplikasi militer dan larangan ekspor dan penjualan pertahanan.

Banyak dari itu ditutupi oleh sanksi yang ada. Tetapi temuan itu dapat memaksa Amerika Serikat untuk melangkah lebih jauh, kata Graham pada hari Rabu, dengan menambahkan pembatasan baru tentang bagaimana negara-negara pihak ketiga dapat berinteraksi dengan Rusia tanpa takut akan hukuman Amerika.

“Itu berarti melakukan bisnis dengan Rusia, dengan penunjukan itu, menjadi sangat sulit,” kata Graham.

Para ahli mengatakan bahwa biaya diplomatik dari langkah semacam itu bisa menjadi signifikan dan bahwa Putin mungkin akan mengusir semua diplomat Amerika dari negara itu. Sejauh ini, Moskow mengizinkan Kedutaan Besar AS di Moskow untuk tetap buka dan beberapa diplomat tetap tinggal, termasuk Duta Besar John J. Sullivan.

Bahkan selama perang Ukraina, Amerika Serikat ingin terus bekerja dengan Rusia dalam beberapa masalah, termasuk pembicaraan internasional dengan Iran mengenai pemulihan perjanjian nuklir 2015 di mana Moskow menjadi salah satu pihak dan dari mana Presiden Donald J. Trump menarik diri.

“Untuk diplomasi, tidak praktis untuk menunjuk negara yang memiliki hubungan multifaset dengan AS,” kata Brian Finucane, penasihat senior di International Crisis Group yang baru-baru ini menangani masalah militer dan kontraterorisme di Departemen Luar Negeri.

Namun, beberapa pendukung penunjukan tersebut tidak keberatan mengisolasi Rusia lebih lanjut.

“Penunjukan sponsor terorisme negara menempatkan Rusia di klub yang sangat kecil,” kata Blumenthal pada hari Rabu. “Ini terdiri dari negara-negara seperti Suriah, Iran, Kuba, yang berada di luar batas negara beradab. Mereka adalah paria.”

Pejabat Amerika sejauh ini menggunakan label tersebut terutama dalam kasus-kasus di mana suatu negara atau wakilnya telah melakukan tindakan nonmiliter yang ditargetkan secara sempit, seperti membom sebuah pesawat sipil.

“Pejabat AS ingin membuat penggambaran yang jelas antara terorisme dan jenis konflik di mana militer AS mungkin terlibat dalam operasi tempur,” kata Finucane.

Pada 2019, pejabat Trump memperdebatkan proposal untuk memberlakukan label “organisasi teroris asing” pada bagian dari militer Iran, Korps Pengawal Revolusi Islam. Pejabat Pentagon menentang langkah itu, waspada menciptakan preseden yang mungkin mengundang negara lain untuk memberlakukan sebutan serupa di Amerika Serikat karena tindakan militer Amerika.

Presiden Trump menolak keberatan itu. Sebagai bagian dari negosiasi untuk memulihkan perjanjian nuklir, Iran telah menuntut agar pemerintahan Biden menghapus label tersebut, tetapi Biden menolak.

Setelah diumumkan, penetapan teroris sering dianggap oleh pejabat AS berisiko secara politis untuk dicabut, bahkan dalam pemerintahan baru dengan pandangan yang berbeda. Dalam salah satu tindakan terakhirnya dalam pemerintahan Trump, Menteri Luar Negeri Mike Pompeo menyebut Kuba sebagai “sponsor negara terorisme,” sebuah langkah yang belum dibatalkan oleh pemerintahan Biden, meskipun ada skeptisisme tentang pembenarannya. (Tuan Trump memang menghapus Sudan dari daftar sponsor teror sebagai bagian dari kesepakatan 2020 untuk menormalkan hubungannya dengan Israel.)

Trump juga menunjuk Korea Utara sebagai sponsor teror pada tahun 2017, meskipun Presiden George W. Bush mencabut label tersebut pada tahun 2008.

Daniel L. Byman, seorang rekan senior di Pusat Kebijakan Timur Tengah di Brookings Institution, menulis pada saat itu bahwa pendekatan Amerika Serikat terhadap sponsor terorisme negara “memiliki banyak kekurangan.” Di antara mereka, katanya, adalah fakta bahwa beberapa kandidat yang jelas, termasuk Pakistan—yang dilihat Washington sebagai mitra tetapi yang dinas intelijennya memiliki hubungan dengan Taliban dan kelompok teroris anti-India—entah bagaimana menghindari label tersebut.

Charlie Savage pelaporan kontribusi.